UNE FAMILLE : UN LOGEMENT

ETAT DES LIEUX

Les besoins en logements

"Le" logement générique n'existe plus. La quantification des besoins néglige leur diversification croissante et contribue en particulier à une inadéquation de la production des logements aidés. L'augmentation des familles monoparentales, des jeunes célibataires, des femmes âgées maintenues à domicile, des familles nombreuses fraîchement immigrées, multiplie les modèles d'habitat à imaginer.

Les problèmes à régler sont de l'ordre de la cohérence politique et de l'intégration des politiques au niveau des agglomérations, incluant le besoin d'un Etat nationalement moins volubile, mais ferme localement sur ses missions.

Vecteur du " droit au logement " dans la loi du 31 mai 1990, principe d'urbanisme dans la loi d'orientation pour la Ville (LOV) en 1991, générique d'une loi de 1995, la "diversité de l'habitat" entend dominer la programmation des aides au logement en 1998. Le souci d'une réponse adaptée aux plus démunis y rejoint celui d'une plus grande liberté de choix pour tous que la régulation marchande ne satisfait pas.

La mondialisation de l'économie et les ajustements politiques qui y sont liés bouleversent, en effet, les conditions de l'investissement immobilier tandis qu'elle contribue à une plus grande hétérogénéité des contextes territoriaux et sociaux. Les mutations du marché du travail, le changement social se conjuguent aux dynamiques démographiques pour transformer en profondeur les ménages et leur demande de logement. De plus en plus variée et difficile à décrypter, celle-ci se heurte à une offre quantitativement et qualitativement inadaptée du fait de l'inertie des biens immobiliers et de leur lenteur d'adaptation. Depuis quinze ans, dans un cadre budgétaire de plus en plus strict, la politique du logement a tenté une réforme rampante des aides et une tentative de territorialisation en politiques locales de l'habitat.

Diversification démographique

Un ménage sur quatre a une moyenne d'âge supérieure à soixante-cinq ans. La stabilisation de la propriété résidentielle à 54 % des ménages, dont un tiers seulement n'a plus d'emprunts en cours, ne concerne pas ces générations plus souvent propriétaires que les précédentes. La détention de résidences secondaires et de logements de rapport y est élevée même si les quinquagénaires sont mieux pourvus que leurs aînés.

Les habitudes prises par ces générations aisées n'en recèlent pas moins de nouveaux besoins. Avec l'allongement de la durée de vie sans incapacité, les départs en maison de retraite sont plus tardifs. Tandis que de nombreuses communes favorisent le service à domicile (portage des repas, soins, aides ménagères), les foyers-logements s'avèrent inadaptés à la situation économique des usagers et au changement de mentalité. Ils deviennent des friches municipales. Car on a glissé d'une politique d'équipement vers une politique de services.

Le vieillissement inégal conduit au grand nombre de femmes seules au-delà de 70 ans. Les veuves contribuent ainsi largement aux sept millions de ménages d'une seule personne. Dans cet ensemble, qui représente près du tiers des ménages, le nombre des personnes de moins de soixante ans vivant seules a augmenté de moitié en vingt ans. Il s'explique, notamment par la progression du "célibat tardif ". La moitié des nouveaux " ménages " sont des célibataires vivant seuls. Parallèlement, la moitié des logements construits entre 1992 et 1996 sont des studios ou des deux pièces moins vastes que par le passé.

Un nouveau ménage sur cinq est étudiant et 80 % des ménages étudiants sont locataires dans le parc privé. Cela ajouté à l'allongement des études, en partie lié au chômage, conjugué à un "bouclage" de l'allocation logement qui confère plus d'autonomie aux étudiants, alimente une demande spécifique aux villes universitaires. Cette catégorie urbaine profite d'autant plus de la production de petits logements, que le nombre de places en résidences universitaires progresse moins vite que l'effectif étudiant. Mais, inversement à cette décohabitation étudiantine, les difficultés d'insertion sur le marché du travail conduisent certains à prolonger leur séjour chez les parents ou à revenir chez eux. De ce fait, tandis que la proportion de jeunes vivant dans un logement indépendant avant 23 ans s'accroît, celle des 24-27 ans diminue.

L'éclatement des ménages multiplie aussi leur nombre. La catégorie des familles monoparentales, qui a progressé de 70 % en 20 ans, représente 10 % des ménages. Ils sont à 86 % dirigés par des femmes, souvent victimes de la précarité, avec un revenu moyen inférieur de 25 % à celui des femmes vivant en couple (30 % des pensions alimentaires ne sont pas versées).

Ainsi, les enfants pauvres appartiennent aujourd'hui moins à des familles nombreuses qu'à ces structures monoparentales. Dès lors, les aides personnelles au logement jouent un rôle essentiel pour ces ménages qui recherchent la centralité urbaine de l'habitat, éventuellement au prix de sa médiocrité… mais ne trouvent souvent à se loger que dans des HLM périphériques.

Avec 73 % des ménages, la vie en couple plus tardive et instable se met en œuvre dans une remontée des mariages à caractère fiscal et une union libre qui n'est plus seulement le mariage à l'essai. Mais à âge identique, les époux résident plus fréquemment en logements neufs et accèdent plus souvent à la propriété. Les femmes ayant désormais leur premier enfant autour de 29 ans, ces retards non compensés entraînent une disparition des familles nombreuses que le divorce tempère par le phénomène des " familles recomposées " qui lui succède parfois avec des besoins de grands logements.

Aujourd'hui c'est donc surtout chez les immigrés, particulièrement d'origine africaine, que l'on trouve les familles nombreuses. L'attribution logique des grands appartements, historiquement conçus dans les tours des grands ensembles, provoque donc mécaniquement la formation de ghettos.

L'impact des mutations économiques

En recoupant ces dynamiques démographiques, le chômage de masse, la précarisation des emplois et la financiarisation d'une économie plus ouverte ont aggravé les inégalités entre les ménages et les risques d'exclusion du logement.

Si les 3 millions de demandeurs d'emplois et les 3,7 millions de personnes en situation de sous-emploi ne relèvent pas tous de ménages pauvres, 3,3 millions de personnes perçoivent un ou plusieurs minima sociaux qui feraient vivre à travers eux 6 millions de personnes.

On assiste à une nette augmentation des jeunes parmi les 11 % de ménages vivant en dessous du seuil de pauvreté. Cela rompt avec une précarité traditionnellement âgée, rurale, et combinant une forte composante de personnes seules à la surreprésentation des familles nombreuses.

Les jeunes sont les sacrifiés des mutations économiques contemporaines. Avec un parcours d'insertion plus long, plus discontinu, des rémunérations moins favorables que les générations précédentes, ils accèdent moins fréquemment à la propriété que leurs aînés au même âge.

Cette évolution contraste avec celle des 50-59 ans, dont les revenus ont progressé plus vite que la moyenne et avec l'amélioration spectaculaire des ressources des retraités surtout entre 70 et 79 ans.

Les inégalités de patrimoine reflétant en les accentuant les inégalités de revenu, les 10 % de ménages les plus riches détiennent 62 % de l'immobilier de rapport. Avec la prépondérance progressive des actifs financiers, les revenus de la propriété, relativement concentrés, ont doublé leur pouvoir d'achat depuis 1983, tandis que la masse salariale n'augmentait que de 25 % avec 10 % de salariés en plus.

De plus la précarisation de l'emploi a creusé les inégalités sociales entre les actifs, en dépit du rôle croissant des prestations sociales qui forment un tiers des revenus des ménages, les catégories du bas étant, par ailleurs, plus exposées au chômage dont le risque est aggravé par l'homogamie des ménages.

Parallèlement, le taux d'effort en dépenses de logement n'a cessé d'augmenter pour atteindre en moyenne 28 % du budget des ménages. La progression des loyers, supérieure à celle des prix à la consommation, s'amortit après 1993 où l'évolution des loyers HLM l'emporte légèrement sur celle du secteur libre sous l'effet de l'effort de réhabilitation et du conventionnement.

Le statut locatif est le trait qui caractérise les 2,8 millions des ménages pauvres. De moins en moins logés gratuitement, plus de la moitié sont ainsi locataires même si pour 55 % des plus âgés, pauvreté va de pair avec propriété du logement.

200 000 exclus

Le secteur HLM accueille désormais autant de pauvres que le locatif privé. On y trouve 22 % de chômeurs, la moitié des ménages y ont des ressources inférieures à 60 % du plafond de revenu et un locataire sur dix reçoit un minima social. Pire, 20 % des nouveaux emménagés ont un revenu inférieur au seuil de pauvreté. Mais le parc locatif privé, qui héberge la moitié des locataires, constitue la première résidence de la majorité des plus pauvres.

Or son rôle de " parc social de fait " tend à disparaître après réhabilitation à cause du faible succès du conventionnement des loyers urbains ou de sa transformation en propriété d'occupation. De plus, entre 1992 et 1996, le parc locatif privé a vu disparaître 46 000 logements alors que 55 % des logements neufs allaient à la location mais principalement en HLM. Sa production est favorisée, depuis, par " l'amortissement Périssol ", qui explique 40 % des ventes mais dont la pérennisation après 1998 est liée au conventionnement des loyers.

Parallèlement, la baisse de la construction a réduit la mobilité en provoquant la captivité de nombreux ménages dans des quartiers dévalorisés et en générant des tensions sur le parc existant, au détriment des plus démunis. 200 000 personnes sont ainsi totalement exclues du logement.

Responsable de 35 000 expulsions par an, la précarité croissante, conjuguée à la désinflation, voire au divorce, a engendré de nombreux échecs d'accession à la propriété. Selon le Haut comité au logement, se loger reste le problème majeur de 5,5 millions de personnes défavorisées, dont 2,8 millions sont hébergées par des parents ou des amis, 1,5 million mal logées et 470 000 résident à l'hôtel ou en meublé.

Parallèlement, 10,5 % des logements sont surpeuplés, situation qui concerne un ménage sur cinq en locatif et un ménage pauvre sur quatre. On y oppose souvent le chiffre de 2,2 millions de logements vacants, certains à cause de leur obsolescence et des faibles moyens de leurs propriétaires, tandis que beaucoup sont dans des zones désertifiées.

L'hétérogénéité des territoires

Les territoires ont vu leurs disparités accentuées par le jeu combiné de la décentralisation politico-administrative et de la mondialisation de l'économie qui les met en concurrence.

La métropolisation, qui en a découlé en partie, devrait être accentuée par l'intégration monétaire européenne qui favorisera une mobilité accrue du capital cherchant à tirer partie des effets d'agglomération, des gains de productivité et des avantages différentiels de fiscalité, d'infrastructures et d'environnement urbain.

Cette concentration des ménages et des activités sur certaines grandes agglomérations, que les nouvelles technologies de communication diluent localement plus qu'elles ne le contrebalancent, participe au déclin des villes moyennes isolées en y provoquant des effets cumulatifs et des problématiques de vacance et de friches.

Avec une multiplication des écarts de produit par habitant par 1,6 pour la taxe professionnelle et par 2,3 pour la taxe foncière sur les propriétés bâties, entre 1979 et 1995, la fiscalité locale traduit ces disparités de développement des territoires.

Localement la dynamique inégalitaire du rapport taux/assiette aggrave les écarts entre communes historiquement spécialisées par l'urbanisme fonctionnaliste.

D'un point de vue intra-urbain, en effet, cette focalisation du développement s'inscrit sur de vastes aires polycentriques où les exclusions sociales dont il est porteur s'aggravent en relégations urbaines.

Exprimées par le concept discuté de " ville émergente ", qui ne se réduit pas à la périurbanisation, de nouvelles fragmentations sociospatiales se substituent à d'autres plus anciennes.

Ce processus conjugue des phénomènes de lente recomposition de la ville sur elle-même et d'éparpillement périurbain auquel concourent les technologies de communication et que pourraient accentuer le télétravail et la réduction du temps de travail.

Au sein d'une baisse à 59 % de la proportion de ménages détenant un logement en 1998, le tassement des taux de résidences secondaires et de logements occasionnels s'explique notamment par l'installation définitive de jeunes ménages dans ces espaces où la ville se dilue.

La maison individuelle, qui représente 56 % des résidences principales, a été le mode essentiel de conquête de ces territoires. Alors que son désir reste fort, sa crise de production explique le ralentissement d'une périurbanisation de plus en plus lointaine.

Ce mouvement redémarre depuis fin 1995 à la faveur du prêt à " taux zéro " et de la baisse historique des taux d'intérêts immobiliers sans que ne soit jugulé le risque d'une reprise des échecs d'accession.

Dans les grandes métropoles, ce mouvement de périurbanisation exprime, selon les sites, au moins deux réalités. Les uns libres de leurs choix, arbitrent entre les avantages de la grande ville, ses coûts de congestion et un environnement agréable. Leur mode de vie repose sur une mobilité, voire une convivialité de réseau qui se substitue à la convivialité de proximité, dont le logement est le pivot et qui les conduit à une multi-appartenance territoriale.

Certains y trouvent le moyen d'un anonymat que la ville apporte traditionnellement par le nombre et qui, comme les moyens de télécommunications, leur permet de vivre des sociabilités à distance.

A contrario, de nombreuses familles sont rejetées en périphérie par les tensions foncières ou par l'inadaptation de l'offre immobilière plus centrale.

Grands ensembles

Mais avec la montée des générations ou la détérioration de la situation économique de certains résidents, le mode d'urbanisation par lotissements homogènes soulève à terme les mêmes problèmes d'insuffisante variété de l'offre immobilière que dans les communes de grands ensembles.

Issus de l'organisation productive fordiste pour héberger des travailleurs promis à une mobilité, les grands ensembles occupaient une position intermédiaire dans le parcours résidentiel.

Aujourd'hui, malgré les réhabilitations répétées et quelques démolitions spectaculaires, ils ont du mal à faire habiter et cohabiter des populations captives du fait de leur exclusion de l'emploi, qui devient ainsi exclusion urbaine par la concentration de populations fragilisées et l'interaction identitaire négative entre celles-ci et l'image du bâti.

Si les avantages fiscaux du Pacte de relance pour la ville permettent aujourd'hui d'attirer les activités sur les communes historiquement spécialisées dans le résidentiel social, ils ne règlent pas les problèmes d'inertie physique et sociologique de ce type de parc social.

En effet, l'offre d'emploi ne privilégie par assez les habitants des quartiers concernés, et lorsque tel est le cas la mobilité résidentielle retrouvée se fait hors du quartier, voire de la commune, faute d'offre immobilière alternative.

Cette fragmentation de l'espace réduit la diversité socioculturelle qui fut la base de la vitalité des villes européennes. Elle oppose le repli identitaire des uns et la captivité des moins favorisés sur les structures dévalorisées dans un contexte où les mutations l'emportent sur la construction neuve.

Ce mouvement est aggravé par le morcellement communal des bassins d'habitat dès lors que les compétences d'urbanisme issues de la décentralisation sont asservies à des stratégies de peuplement ou à la compétition des communes pour le captage d'une taxe professionnelle dont elles conservent le produit.

Ajustements

Depuis quinze ans, l'évolution de la politique française du logement reproduit les tendances qui assurent la convergence des politiques des grands pays européens en référence aux valeurs libérales qui dominent l'intégration monétaire.

Les ajustements successifs adoptés depuis la mise en œuvre du dispositif de 1977 ont consolidé le principe d'une régulation marchande des besoins assortie d'incitations fiscales et d'une demande plus solvable grâce aux aides personnelles.

Les adaptations les plus récentes évoquent une réforme rampante qui permet la maîtrise budgétaire des dispositifs d'aides par une mobilisation croissante des organismes de sécurité sociale, des collectivités locales et de circuits tels que l'ANAH ou la Participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) partiellement détournés de leurs missions. Dans le cadre d'une baisse globale de l'effort de la collectivité en faveur du logement à 1,75 % du PIB, l'Etat fait ainsi réaliser une partie de la politique qu'il affiche. Le désengagement de l'Etat s'est accompagné d'un ciblage de ses objectifs vers les plus démunis.

La préférence est donnée à la réhabilitation, réputée moins coûteuse, dans le cadre d'une contraction globale des aides à la pierre au profit des aides à la personne et d'une extension des missions sociales du parc public au parc privé que conforte l'hypothèse d'un statut futur du bailleur privé.

L'Etat s'est efforcé de prendre en compte, par le bas de la pyramide sociale, l'hétérogénisation de la société française et de ses territoires. Sans remettre en cause le principe tendanciel d'une régulation marchande des besoins, il a tenté d'apporter à la marge des réponses adaptées à la segmentation sociale, à des niveaux territoriaux pertinents, dans un souci global de rétablissement de la fluidité de l'offre immobilière.

Diversification des aides

La loi Besson du 31 mai 1990 a cherché à garantir, non seulement l'accès à un logement décent, mais aussi le maintien et l'accompagnement social au logement. Prenant en compte l'extension continue des formes d'une pauvreté devenue structurelle, elle a réintroduit une diversification par le bas des aides à la pierre et promu des dispositifs juridiques susceptibles de mobiliser un parc hors marché. La recherche d'une offre locative adaptée aux plus démunis a privilégié leur dispersion dans le parc ancien.

La mobilisation de l'existant vacant est d'abord passée par la sécurisation des bailleurs et du voisinage. Avec l'appui des Fonds solidarité logement, la réduction de leurs réticences s'est appuyée sur l'apport de garanties et sur l'intermédiation des associations, réputées plus souples et plus efficaces que les structures officielles, également chargées d'un accompagnement social.

Leur tâche en matière d'offre de logements acquis puis loués aux plus démunis devrait être favorisée par une exonération de quinze ans de la taxe foncière sur les propriétés bâties qui était jusqu'en 1998 le privilège des organismes d'HLM.

Cette stratégie générale de remise sur le marché a également reposé sur la relance de la sous-location et sur la mise en place du bail à réhabilitation. Si sa durée de douze ans dissuade des propriétaires, souvent âgés, ayant du mal à se projeter dans le temps, ils trouvent un encouragement dans les avantages consentis par la loi du 29 juillet 1998 de " lutte contre les exclusions ".

Les aides personnelles, qui profitent à plus de 6 millions de ménages, et les aides fiscales relèvent aussi de cette logique de mobilisation de l'existant.

La rediversification des aides à la pierre, dans leur baisse continue de volume, a également favorisé la mobilisation de l'ancien par les programmes sociaux thématiques de l'ANAH ainsi que par les prêts locatifs aidés très sociaux (PLATS) dissociés, en 1998, en PLA à loyer minorés et PLA d'intégration aux subventions moins attractives dans le neuf.

Mais tandis que les programmes sociaux thématiques butent sur l'étroitesse du gisement de logements conventionnables, les seconds se heurtent aux réticences d'élus locaux maîtrisant les instruments d'action foncière et soucieux de ne pas voir arriver sur leur commune les populations concernées.

La loi de 1998

La question des sans-abris, réémergeant de l'histoire dans une configuration différente, est devenue suffisamment aiguë pour faire l'objet d'un plan d'urgence, finançant notamment les centres d'hébergement et de reclassement social, et d'un appel à proposition non concurrentiel : "un domicile pour les sans-abris".

La loi du 29 juillet 1998 cherche toutefois désormais à privilégier les réponses du droit commun afin d'éviter la stigmatisation.

La création du prêt d'accession sociale a visé, en 1993, une clientèle, moins pauvre, nécessitant l'introduction d'une dimension sécurisante dans les prêts conventionnés par mutualisation du risque bancaire.

Fin 1995, le prêt à taux zéro est venu remplacer le prêt d'accession à la propriété (PAP), jugé trop coûteux pour l'État, en prétendant élargir sa cible sociale. Mais, dès 1997 L'Etat a transféré sur le 1 % logement la charge du prêt à taux zéro qui n'offre pas l'éventail des avantages du PAP et ne couvre en moyenne que 16 % du coût de l'opération.

Ce produit d'appel pour les autres prêts qui le complètent, ne règle pas le risque des échecs d'accession qu'il renverra vers les Fonds d'aides aux accédants en difficulté.

Cependant la banalisation de sa distribution auprès d'organismes financiers en concurrence pour reconquérir des parts de marché via les prêts complémentaires a favorisé la décrue de leurs taux.

Du point de vue stratégique, le prêt à taux zéro a procédé d'une double logique de relance (préélectorale) de l'emploi dans le BTP, en privilégiant la construction neuve, et de rétablissement des chaînes résidentielles. De ce point de vue, il tente de favoriser le départ des logements locatifs de ménages disposant d'une épargne que l'intégration du risque du chômage a voué à la précaution.

Cet objectif est servi en amont par la contribution financière due à L'Etat par les organismes HLM qui n'appliquent pas le surloyer aux ménages bénéficiant de rentes de situation dans ce parc.

Quelque peu surestimé, son produit est affecté, via le financement des fonds de solidarité logement, aux plus démunis souvent exclus du parc social. Le relèvement du seuil d'application du surloyer et des plafonds de ressources concernant les inactifs et les petits ménages devrait réduire d'un tiers le nombre des ménages concernés après 1998 et donc la portée financière de cet instrument.

La question récurrente de l'attribution des logements sociaux, dont le rejet devra désormais être justifié par écrit, oppose l'accès des plus démunis à l'équilibre financier des organismes et au risque de ghettoïsation.

En 1986, la privatisation des HLM, via la vente à leurs occupants, chercha à répondre à ces deux préoccupations mais, à l'opposé de l'expérience britannique, achoppa, comme en Italie, sur le caractère collectif à 87 % de ce parc alors que, d'une manière générale, 32 % des ménages habitent un immeuble collectif. Le patrimoine HLM ne représente que 15 % des résidences principales même si 55 % des ménages y sont éligibles. Le relèvement du plafond de ressources devrait porter la proportion à 61 %, après 1988, en confortant la paupérisation observée depuis plusieurs années malgré un accès difficile.

Politiques locales de l'habitat

Le deuxième grand type d'ajustement à l'hétérogénisation de la société française réside dans la tentative de territorialisation de la politique du logement en politiques locales de l'habitat.

Cette adaptation passe d'abord par un assouplissement instrumental et la spécification de certains outils. Ainsi, face au renforcement de l'exclusion, malgré la loi Besson et les dispositifs d'urgence consolidés par la loi pour la diversité de l'habitat de 1995, la mise en œuvre de moyens coercitifs de lutte contre la vacance reste limitée à quelques grandes villes aux contextes tendus.

Tel est le cas du réveil de la réquisition de logements vacants depuis plus de 18 mois, appartenant à des personnes morales et attribués par le préfet aux sans-abris, pour une durée maximale de 12 ans.

Dans le même esprit, au risque de freiner l'investissement immobilier, la taxation à taux progressif des logements vacants depuis plus de deux ans, sans justification, devrait s'appliquer, après 1998, dans les agglomérations de plus de 200 000 habitants.

Enfin, le souci de rééquilibrage social des agglomérations poursuivi par la loi d'orientation pour la Ville, plusieurs fois amendée, conduit à menacer d'une pénalisation les communes de plus de 3 500 habitants, n'atteignant pas un quota de 20 % de logements sociaux dans les agglomérations de plus de 200 000 habitants dépourvues d'un programme local de l'habitat.

Le nombre des communes concernées devrait s'élever à nouveau du fait de l'abaissement du seuil démographique à 1 500 habitants en Ile-de-France et, plus largement du retour à une conception plus étroite de la notion de logement social excluant les logements intermédiaires.

La création des prêts locatifs intermédiaires (PLI) a en effet élargi par le haut la gamme des " logements sociaux ", pour les ménages dépassant les plafonds HLM sans pouvoir se loger dans le parc privé en raison du niveau des loyers dans des grandes villes ou zones touristiques éligibles par décret à ces financements. Le souci de réinsérer les quartiers en difficulté a privilégié la réhabilitation dans les expérimentations de la politique de la ville à côté de démolitions spectaculaires.

Les discriminations positives du " Pacte de relance pour la ville ", à la recherche d'une plus grande mixité, ouvrent la voie à des démolitions moins symboliques mais assujetties à des projets urbains de diversification. Celle-ci est aussi recherchée dans la majoration des quotités du prêt à taux zéro, les incitations à l'investissement locatif, les dérogations préfectorales aux plafonds HLM et l'exemption de la contribution HLM pour inapplication du surloyer dont bénéficient les zones urbaines sensibles (ZUS).

Au-delà des traditionnelles zones de plafonds de ressources, de loyer et de prix de référence, l'effort de déconcentration de la programmation des aides à la pierre s'est manifesté après 1987 par des capacités de modulation ouvertes au représentant de l'Etat et par la fongibilité PLA/PALULOS du circuit des prêts CDC, permettant pour partie au préfet d'arbitrer localement entre production et réhabilitation HLM.

Malheureusement, depuis 1995, le passage d'un régime de subventions au logement social à un régime de TVA allégée supprime cette opportunité par laquelle le représentant de l'Etat agissait dans une optique de politique locale de l'habitat, dont le principe est plus largement la mise en cohérence des interventions publiques et privées.

Copropriétés dégradées

Dans une seconde approche, en effet, la tentative de territorialisation de la politique du logement s'exprime à travers les planifications issues de la loi Besson ou incarnées par les " programmes locaux de l'habitat " (PLH). Les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH), à travers leur géométrie variable, ont historiquement constitué un instrument d'apprentissage de la coproduction de politiques locales de l'habitat dans le cadre d'un urbanisme de gestion. La prise en compte de la diversité des situations territoriales s'exprime depuis quelques années dans une modulation des aides de l'ANAH dont la progressivité est dépendante du degré d'engagement conjoint des collectivités locales.

La mobilisation du hors marché et le délicat problème des copropriétés dégradées sont les nouvelles priorités de ces OPAH qui, malgré leurs vingt ans de succès, butent toujours dans les grandes villes sur la contradiction entre revalorisation patrimoniale de la centralité et difficultés d'un conventionnement au service du maintien des couches populaires. Comme pour le prêt à taux zéro avec le 1 % patronal, l'Etat s'affranchit aujourd'hui de ses charges en imputant la " prime à l'amélioration de l'habitat " sur le circuit de l'ANAH à qui il restitue, en compensation, l'affectation directe de la taxe additionnelle au droit au bail budgétisée en 1987.

Instrument d'administration négociée, le programme local de l'habitat (PLH) incarne des ambitions de mise en cohérence des acteurs, de flexibilité des réponses et d'équilibre, à l'échelle de territoires pertinents, autour des principes de mixité et de diversité propres à assurer un " droit à la ville " encore à définir. Mais ces documents conservent aujourd'hui une portée limitée. Tantôt leur élaboration achoppe sur l'inertie des structures intercommunales dont la compétence en matière de PLH est suspendue à des délibérations concordantes avec les communes.

Tantôt leur contenu privilégie le développement économique en emportant la signature de conventions post-PLH où l'Etat manque de fermeté sur la défense des objectifs de solidarité qu'il affiche nationalement. Véhicule pédagogique d'approches globales et transversales auprès des élus et des acteurs des systèmes d'habitats, ils sont défaillants dans l'articulation aux autres politiques urbaines et dans la prise en compte de territoires pertinents, malgré les incitations de la LOV à une mise en œuvre intercommunale.

Avec pour objet de gérer les contingents réservataires HLM à l'échelle des agglomérations, par la négociation entre le préfet et les bailleurs sociaux, les "protocoles d'occupations du patrimoine social", voulus par la loi Besson, ont connu un échec qui justifie désormais leur remplacement par des "chartes intercommunales".

Finalement ce sont les expériences imposées des " plans départementaux d'action pour le logement des plus défavorisés " qui ont le mieux fait leurs preuves au service de la solidarité, sous réserve du comportement des communes conjuguant le principe NIMBY ("pas de ça chez moi") au thatchérien "I want my money back !".

Le contraste demeure encore fort entre les réalités de terrain et l'affirmation du droit au logement comme " devoir de l'ensemble de la nation ". Il n'en demeure pas moins qu'il n'est quasiment plus possible aujourd'hui de faire du logement social sans l'appui réglementaire, financier ou foncier des collectivités locales.

On sait que l'utilisation du droit de préemption urbain (DPU) par certaines communes pour évincer des opérateurs HLM avait conduit la loi Besson à permettre au préfet de bloquer son exercice dans des communes ayant moins de 20 % de logements sociaux. Cette dérive de la décentralisation inspire aujourd'hui un souci de réforme cherchant à soumettre la motivation du DPU à un projet urbain véritable et à en limiter l'exercice " renforcé " par les communes.

De la même façon, si l'objectif de mixité inscrit en tête du Code de l'urbanisme, aux articles L. 110 et L. 121-10 qui encadrent les documents d'urbanisme, repose sur la " prise en considération " des PLH par les POS, ces derniers peuvent plus ou moins servir cet objectif à travers le zonage, la modulation des COS, l'instauration du plafond légal de densité ou les parties du règlement pouvant renchérir la construction. Dès lors, si la montée des régulations locales du logement repose un peu partout en Europe sur la décentralisation, celle-ci se heurte en France à l'extrême morcellement communal.

Cohérence politique

Malgré la modestie de leur mise en œuvre, les incantations du législateur expriment autant l'ajustement à la décentralisation, par la contractualisation, que la reconnaissance de la diversité des contextes économiques et sociaux qui limite la portée d'une gestion nationale par la norme.

La nécessité de dispositifs multiples en faveur des plus démunis témoigne des limites d'une régulation strictement marchande des besoins de logements assortie d'aides à la personne. Celles-ci ne suffisent pas à compenser la raréfaction des " logements sociaux ", de droit ou de fait, face à une pauvreté devenue structurelle.